为切实减轻农民负担，省物价局从2000年12月到2001年5月，对全省农村农民建房收费情况进行了比较深入的调查。从调查汇总的情况来看，当前涉及农民建房的各种收费既多且乱，整治农民建房收费是当前促进农民减负增收和启动农民建房消费的一件刻不容缓的大事。涉及农民建房收费存在的主要问题、原因和建议如下：
　　一、 主要问题
　　按照现行政策规定，农民经批准在集体土地上建房，只能收取《建设用地批准书》和《集体土地使用证》工本费。占用耕地建房，不能开垦或开垦不符合要求的，可收取耕地开垦费；因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏又不能复垦或复垦达不到要求的，可收取土地复垦费。从调查了解的情况来看，相当一部分地方执行政策是比较好的，如衡阳、株洲、永州、怀化等地，农民建新房每户平均收费额约为300元左右，最低的每户只收7.5元。但是就全省而言，农民建房收费仍存在项目多、额度大、行为乱的突出问题。成为当前农村民间投资和住房消费受阻的重要原因。不仅严重影响了政府形象，而且挫伤了农民建房积极性，影响了省委、省政府农村减负增收政策和启动农村消费政策的落实。
　　(一）收费项目多。据调查，全省大部分地区农民建房实际执收项目一般为6-20项，最多的达28项，远远超出了国家规定的收费项目。主要表现为：①自立名目收费。有些地方政府及其有关部门为解决管理人员经费甚至为了地方及部门利益，擅自出台收费项目，制定收费标准。如常德市桃源县自立名目向农民建房户收取建房资料工本费、土地管理费、土地测绘费、土地估价费等。②扩大范围收费。主要是有的地方将只在城市建房收取的费用延伸到农村建房。如怀化市向农民建房户收取市政设施配套费、拆迁管理费、白蚁防治费、人防工程易地统建费；有的在非文物区收取文物勘察费；有的在非林地收取林业植被费等。③搭车收费。如株洲、湘潭、娄底等地部分乡镇国土所代乡（镇）政府或其它部门收取安全保险费、森林植被恢复费、水土保持费、防洪保安资金等。
　　（二）收费额度大。据调查统计，全省农民建房收费金额每户从几百元到上千元不等，户均收费额在1000元左右，最高的如临湘市长安镇，交费金额一户竟达15784元，按用地面积每平方米161.76元。农民建房收费额度过高，既直接增加了农民负担，挫伤了农民建房的积极性，也不利于农村经济的健康发展和农村社会的稳定。
　　（三）收费行为乱。一是在向农民建房收费中不使用正规票据，甚至收费不开票或打白条。如岳阳平江县木金乡政府向农村建房户收取建房费，开的票据是乡政府自制的收费收据。上述现象在全省各地较为普遍。二是收费随意性大。主要是有些地方在执行农民建房收费政策时，受个人交情、建房户经济状况等因素的影响，对相同建房情况的农民建房户，实行不同的收费额度和收费标准，有的甚至相差几倍到十几倍。三是超越职权范围，擅自审批和收取有关费用。如按照《土地法》规定，农民占用耕地建房，批准权限在省地，而实际上都是由下面批办，批后就向农民收取开垦费和复垦费，甚至农民在自己原宅基地上建房也收开垦费，而且收费弹性大，往往超出国家规定的标准几倍到几十倍，既增加了农民建房负担，又造成了土地流失。四是在审批办理农民建房手续过程中利用部门行政职能强制服务及收费。如湘潭市在审批办理农民建房手续时违背自愿、有偿的原则向建房户强制收取查勘费、描图制图费、保险费、设计费等经营服务性收费。
　　二、 问题致因
　　导致农民建房收费既高且乱的原因很多，归结起来，主要有以下几个方面：
　　（一） 体制不顺，是造成对农民建房乱收费的根本原因。按照规定，乡镇国土所、建管站应当作为一级部门的派出机构，由县市国土和建设部门实行垂直管理，并统一拨给人头经费。但从调查的情况来看，全省前几年发展起来的基层国土所、建管站的人员和经费，绝大部分没有纳入县市国土和建设部门直管和财政分配，有的即使纳入县市垂直管理和财政分配，也只是象征性拨几百至千把元的人头经费。这样，由于管理体制和财政分配原因，一方面使得许多基层国土、建管站缺乏必要的经费来源，只好通过收费来解决人员工资和业务经费；另一方面导致乡镇国土所、建管站编制失控、人满为患，靠收费养人的现象比较严重。据国土部门反映，全省现有2395个乡镇国土所，管理人员为8708人，约有50%的人员经费末纳入财政预算，主要靠向土地、建房收费维持。
　　（二）利益驱动，是造成农民建房乱收费的直接动因。一是有的县、市、区及乡镇政府把国土收费作为财政收入的重要来源，向乡镇国土所（站）下达创收指标，少则几万元，多则几十上百万元。国土所（站）为了完成创收任务，只好利用手中的权力乱收费。二是有的乡镇干部职工为了减少财政支出或逃避监督，挂靠到国土所、建设站发工资或报销有关费用，迫使国土所、建管站通过向农民建房多收费来平衡收支。三是有的乡镇国土所（站）自身为了获取更多的经济利益，互相攀比，借地生财。上述情况在株洲、娄底等地的不少县、市、区、乡镇均不同程度地存在，是直接导致向农民建房乱收费的一个重要因素。
　　（三）政策规定不够明确，是造成农民建房收费混乱的重要原因。现行的国家政策只对农民经批准在集体土地上建房应当收取或可能发生的行政事业性收费项目作出了笼统的规定，没有区别不同的地段、不同的用地性质，以及行政审批和中介服务职能，对农民建房收费的各种情况作出明确的界定。而实际上，在目前形势下，农民建房有很多不同的情况，有为改善自己住房条件在原宅基础上重建的，有在小城镇建设规划区移建的，有在公路边、城郊结合部建房的，也有经营性修建经商门面出租或自己经营的等等。由于政策规定不明确，一方面，加大了基层国土所、建管站在审批不同地段、不同用地性质的农民建房和收取有关费用的随意性；另一方面，也不利于有关部门及时准确地查处各种涉及农民建房的乱收费，从而造成收费秩序的紊乱。
　　（四）管理不到位，也是农民建房乱收费未得到及时有效遏制的一个重要因素。尽管20世纪80年代以来，全省每两年开展一次大规模的清费治乱减负行动，并取得了显著的成效，但是每次清费减负行动，都没有触及到农民建房收费，在客观上形成了农民建房收费管理的死角。由于缺乏必要的监督制约，一方面，基层政府和国土、建设等部门对农民建房实施乱收费时得不到及时有效的制止和查处，使得乱收费现象愈演愈烈；另一方面，农民本身由于掌握政策少，难以分清合法收费和非法收费的界线，缺乏对乱收费的抵制能力，从而为乱收费的滋生提供了土壤。
　　三、 对策建议
　　农民建房收费事关减轻农民负担、启动农民消费、促进农村经济发展和保持农村社会稳定的大局。基于对农民建房收费中存在的主要问题及其原因的分析，要从根本上治理农民建房各种乱收费，必须统一思想认识，加大整治工作力度，理顺乡镇国土所、建管站机构和人员关系，实行标本兼治。
　　（一）提高认识，把整治农民建房收费作为减轻农民负担、扩大农村消费的重大举措来抓。住房消费是农民消费支出的重要组成部分，也是扩大内需、促进经济增长的一项重要工作内容。根据当前农村消费的特点，一般来说，农民除了衣食消费以外，最大、最迫切的消费需求就是建房，然后才会考虑其他的消费。当前，农民建房收费负担过重，不仅直接加重了农民负担，也严重影响了农村消费需求的启动和农村经济的健康发展。据统计，全省1999年末共有农业人口5059.91万，农业总户数1364.26万，农业人口人均纯收入为2147.18元，其中年均纯收入在1300元以上的约占72%。初步调查，在年人均纯收入1300元以上的农户中，除去部分已建新房户，近两、三年内有建房需求的约占30%，按每户投入1.5万元计算，投资总规模可达500亿元。但由于农民建房收费负担过重等因素的影响，1999年全省农村实际住房投资不足100亿元，其中还有15%左右的资金是用于支付各种办理建房手续的费用。因此，各级党委、政府和有关部门要进一步提高思想认识，切实把整治农民建房收费作为扩大农村消费、促进经济发展的大事、减轻农民负担的实事、改善农村居住条件的好事来抓，摆上重要的议事日程。
　　（二） 理顺和妥善解决乡镇建设站、国土所的机构和人员经费，从根本上遏制乱收费的源头。一是结合乡镇机构改革精减人员、调整结构、理顺机构，明确乡镇国土所由县级国土管理部门垂直管理，建设站由县级建设部门管理。二是在精减人员的基础上，由县级财政统筹安排人员经费，开前门、堵后门。三是根据农民建房过程中有些服务性工作需要委托中介机构完成的实际情况，区别行政审批和中介服务职能，允许合法的中介服务机构与农民自愿签订委托服务合同，适当收取中介服务费，具体收费标准由省物价部门根据服务成本和农民承受能力核定。这样，既可以鼓励乡镇国土所、建管站为农民建房提供必要的服务，又可以适当弥补其人头经费的不足。
　　（三）明确有关农民建房的收费政策，切实规范收费行为。鉴于现有的政策规定已难以适应当前农民建房的客观情况，建议根据农民建房用地的不同性质和地区经济状况，对有关收费政策作进一步的界定和明确，使农民建房收费正本清源，健康有序。一是凡农民在原宅基础上建房或占用荒山、荒坡、空坪隙地建房的，只按规定收取建设用地批准书工本费和集体土地使用证工本费。二是对依法批准占用耕地建房，不能开垦相应耕地或开垦的耕地不符合要求的，除收"一书一证"工本费外，可加收耕地开垦费，但收取额度应按照《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉》和省人民政府湘政办发[2000]1号文件规定的最低标准征收。三是农民经批准在城市规划区范围内（包括集镇）未成片开发的集体土地上建自住房，不占用耕地的只收取建设用地批准书工本费和集体土地使用证工本费，占用耕地而又不能开垦相应的耕地或开垦不符合要求的，可加收耕地开垦费。四是农民经批准在城市规划区范围内集体土地建带经营性房屋的，除按规定收取"一书一证"工本费（占用耕地不能相应开垦或开垦不符合要求的可加收耕地开垦费）外，可按建安造价的2%征收市政公用设施配套费，但每户最高不超过300元。五是经批准农民在原宅基地、荒山、空坪隙地、耕地和城市规划区范围内集体土地上建房，如因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，又没有条件复垦或复垦不符合要求的，可按规定收取土地复垦费，但每户收费标准控制在200元以内。六是农民在实行了"三通一平"、"七通一平"成片开发的国有土地上建自住房的，按城市居民建私房对待，不得收取土地复垦费、人防工程易地统建费、文物勘探费、房屋拆迁管理费、城市道路占费、建筑施工招投标管理费、新墙体材料改革费（基金）、散装水泥扶散费、建筑噪声费、民用卫生设计审查费及各项基金（不包括防洪保安资金）。七是灾区农民水毁房屋在原地和政府统一安置异地重建的，按规定免交一切建房收费。
　　（四）在全省范围内深入开展农民建房收费专项整治行动，严肃查处向农民建房的各种乱收费。一是要建立目标管理责任制。各级党委、政府要把整治农民建房收费工作列为当地党委、政府及有关部门工作考评的重要内容，层层实行严格的工作目标考核，要成立由政府分管领导牵头，物价、国土、建设、财政、林业、监察等有关部门负责人参加的专门的工作班子，制定专项治理方案，确保专项整治工作的成效。二是要坚决取消一批乱收费项目。省物价部门要在组织各地物价部门对涉及农民建房的各种收费逐项目逐标准地进行认真清理的基础上，会商有关部门，坚决取消各地自行设立的建房管理费、勘察放线费、土地开发费、用地办证费、农田保护费、宅基地使用费等一批乱收费项目，真正把农民建房中的各种不合理负担降下来。三是要切实加大对农民建房收费的监督检查力度。要针对当前农民建房乱收费现象十分严重的情况，采取下查一级的办法，组织开展对农民建房收费的专项大检查，严肃查处各种涉及农民建房的乱收费。各级国土、建设等部门要认真开展自查自纠，切实规范自身的收费行为。要加强督查督办，督促各地认真执行国家有关政策规定，不折不扣地落实好有关整治和规范农民建房收费的各项政策措施，最大限度地减轻农民负担。（本文获全国2000年度价格工作优秀调查报告一等奖并被选入中国物价出版社《价格工作调查研究报告选编》。）