未成年人保护法为何是“没有牙齿的法律”

云中雾龙

东莞丐帮将幼童致残，贵州流浪少年垃圾箱内身亡，重庆女孩儿摔婴……近年来有关未成年人犯罪和安全的事件层出不穷。如何保卫未成年人，牵动着社会的心。

　　在2014“为了明天——预防青少年违法犯罪论坛”上，专家学者大多认为法律与现实脱节是眼下未成年人保护的最大难题。

　　中国预防青少年犯罪研究会理事、西北政法大学公安学院院长毕成告诉中国青年报记者，长期以来我国未成年人相关法律多为原则性规定，缺乏强制力和约束力。这使得实践中，面对具体问题时无从着手，断层缺位现象突出。

　　
    法律对未成年人缺乏实质性保护

　　“没有少年的基本法，没有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏实体法，缺乏程序法，更缺乏执行法。”中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安用“两个没有，三个缺乏”道出了眼下的法律现状。

　　多名与会者对此表示认同，并一再提及我国少年法律制度的碎片化。与之相应的是，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》这两部我国未成年人保护法律，被称作“没有牙齿的法律”。

　　“仅仅是一种导向型的保护法和预防犯罪法，它更多属于软法，是一种政策性的导向，缺乏责任条款。”王顺安指出，这两部法律缺乏可操作性，责任追究困难，“这样看起来有法，实际上无法可依或者有法也不依。”

　　西南政法大学的高维俭教授认为，未成年人法律可以分为三个层面。第一是亡羊补牢之策，“这对应的是少年司法法，是发生了问题再去补。”第二是遮风避雨之策，是保护救助处在危险边缘的少年。高维俭以网吧规范和
留守儿童

的保护为例，他指出前者是信息传播的地方，需要重点保护，后者则是很容易受到伤害同时也容易走上歧途。这部分他认为对应的是未成年人保护法。最后还有未雨绸缪之策，“普惠性的，惠及所有少年儿童的。”这所对应的是《儿童福利法》。

　　“从历史的逻辑来看，我们是首先发现少年违法犯罪这样一个社会问题，然后开始关心这件事，之后通过犯罪学研究发现，少年违法犯罪跟社会相关的保护是有关系的，所以我们提出了保护的概念。后来发觉一些遮风避雨式的保护还不够，可能跟人的成长有关系，法律政策就会推到福利的层面。”高维俭表示，我国缺少的恰恰是未雨绸缪、效益最好的《儿童福利法》。

　　
   未成年犯管教的现实尴尬

　　不成体系一个突出现象就是没人为问题负责。

　　司法部监狱管理局正局级巡视员李豫黔以未成年犯管教所（以下简称未管所）内的教育保障为例。据他了解，在全国各省，未管所教育经费不到位，师资队伍不到位的现象突出。据他透露，截至目前全国仅有江西、上海、四川、湖南等少数省市区将未成年犯的义务教育纳入到当地的教育规划。

　　未成年犯刑满之后，有时竟然放不出去。李豫黔表示尽管中央已经发文规定释放后的安置帮教工作，“但是落实到各个部门时就强调自己的困难。”

　　王顺安指出，根据刑法第17条规定，“已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任……因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”

　　“那么除了八个行为之外，其他的盗窃、诈骗等等不量刑也不定罪，怎么办呢？”王顺安指出，家长管不了就由政府收容教养，期限也是一至三年，这缺乏程序法和执行法的规定。

　　王顺安介绍，过去北京专门有一个管理16岁以下未成年人收容教养所。随着劳教的废除，这一部分群体被合并到未管所，但这并不符合监狱法的规定。

　　这一事实上的法律空白，还带来“养肥了杀”的问题。这是指，对于法律规定年龄外的未成年人违法犯罪行为缺乏干预，会使其在歧路上越走越远，最后达到法定年龄的时候受到刑法的惩处。

　　有些地方也在进行一些探索。对那些“家长管不了、老师管不到、社会管不好”的青少年，江西尝试了“临时班级”。据共青团江西省委书记曾萍介绍，这些孩子平时在各自班级上课，每周抽出若干课时或利用周末时间，组织军队教官、司法人员、心理老师对他们进行短周期、批量式的法制教育、心理辅导、行为矫正，帮助改正不良行为。对有严重不良行为或轻微犯罪行为青少年，则集中成立专门学校开展教育矫治。目前，江西省已在南昌市和赣州市建成两所专门学校，接收有严重不良行为青少年200余名。